Un análisis de la normativa sobre libros de texto en Andalucía

El de los libros de texto digitales es un tema candente. Lo que no conozco (perdón si existen) son análisis públicos de la normativa al respecto, andaluza o no, y menos desde la defensa de los recursos libres. La publicación de las
Instrucciones de 7 de junio de 2010 de la Dirección General de Participación e Innovación Educativa sobre el Programa de Gratuidad de los libros de texto para el curso 2010/2011 hace este análisis más urgente que nunca, porque en ellas se dice que

Hasta tanto se modifique la normativa que regula el registro,
la supervisión y la selección de libros de texto, podrá iniciarse de
forma experimental en un número determinado de centros, seleccionados
por la Administración Educativa, la utilización de libros de texto en
soporte digital en los cursos de 5º y 6º de educación primaria y 1º de
educación secundaria obligatoria.

Comencemos por un repaso cronológico por la normativa andaluza relacionada con libros de texto y materiales curriculares. En una segunda parte intentaremos hacer propuestas originales.

Registro

Existe un Registro de libros de texto y materiales complementarios, regulado por el Decreto 51/2000, de 7 de febrero de 2000 (BOJA del 12 de febrero), por el que se regula el registro, la supervisión y la selección de los libros de texto. Su artículo 2 incluye dos definiciones:

1. (...) se entiende por materiales curriculares, con carácter general, aquellos materiales de uso por el profesorado o el alumnado en el desarrollo de la enseñanza.
2. (...) se entiende por libro de texto el material impreso, no fungible y autosuficiente, destinado a ser utilizado por el alumnado y que desarrolla, atendiendo a las orientaciones metodológicas y criterios de evaluación correspondientes, los contenidos establecidos por la normativa educativa vigente para el área o materia y el ciclo o curso de que en cada caso se trate. También se consideran parte integrante del libro de texto aquellos materiales complementarios asociados al mismo, independientemente de su formato de edición.

Interpreto que el «libro de texto» es un caso de material curricular. Nunca he comprendido qué significa ahí «autosuficiente» (¿permitirá prescindir del profesorado?, ¿tiene más de 100 páginas? ¿se vende por separado?). Los «materiales complementarios asociados» entiendo que son primeramente cuadernillos y cosas por el estilo, pero también los primeros ejemplos de materiales digitales (estamos hablando del año 2000): la programación y materiales para el profesor en un diskette, CDs para la clase de idiomas, etc. Lo importante es que van unidos comercialmente al libro de texto.

El artículo 3, referente a los Contenidos, recoge los criterios para que un material curricular pueda recogerse en el Registro:

Todos los materiales curriculares que se pongan a disposición del alumnado reflejarán en sus textos e imágenes en consonancia con el artículo 14 de la Constitución española, los principios de igualdad de derechos entre los sexos, rechazo de todo tipo de discriminación, respeto a las diversas culturas, fomento de los hábitos de comportamiento democrático y atención a los valores éticos y morales.
Los libros de texto y materiales complementarios deberán ajustarse a las disposiciones vigentes que regulan las correspondientes enseñanzas para Andalucía.
Tanto los libros de texto como cualquier otro material complementario deberán respetar los principios educativos recogidos en (...) la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo.

Es evidente que este Decreto va dirigido a las editoriales. Ejemplos: «Antes de proceder a su distribución, las editoriales depositarán en la Consejería de Educación y Ciencia un ejemplar de cada uno de los libros de texto y materiales complementarios(...)» (artículo 4); «Las editoriales deberán mantener y garantizar la disponibilidad de ejemplares para la venta de cada edición de cada uno de los libros de texto y materiales complementarios(...)». Aunque se comienza hablando de materiales curriculares en general, únicamente regula libros de texto y materiales curriculares complementarios vinculados a los libros de texto (percíbase el matiz).

En ningún momento se mencionan en este Decreto materiales de elaboración por parte del profesorado. Este silencio en sí no es negativo: es que el Decreto lo que hace es fijar normas para los materiales creados por las editoriales. Además sólo se contemplan libros de texto en formato papel. La novedad de las Instrucciones de 7 de junio de 2010 es que se señala la exigencia de una nueva redacción del Decreto, que lo adecúe a la realidad digital de 2010. Pero no resuelve nada: «hasta que se modifique la normativa que regula el registro». Qué gran oportunidad.

Gratuidad

El tema de las ayudas para la adquisición de libros de texto y los cheques-libros proceden del Decreto 137/2002, de 30 de abril de 2002 (BOJA del 4 mayo), de apoyo a las familias andaluzas, artículo 19. El Decreto 66/2005, de 8 de marzo de 2005 (BOJA del 14 de marzo), de ampliación y adaptación de medidas de apoyo a las familias andaluzas, hace algunas modificaciones importantes, introduciendo la gratuidad.

Se modifica el artículo 19 del Decreto 137/2002, de 30 de abril, que queda con la siguiente redacción:

Artículo 19. Gratuidad de los libros de texto.

1. El alumnado que curse la enseñanza obligatoria en los centros docentes sostenidos con fondos públicos dispondrá gratuitamente de los correspondientes libros de texto.

2. Los libros de texto serán propiedad de la Administración Educativa

Está claro que se está pensando en libros de texto en papel (aunque puedan ir acompañados por «materiales complementarios asociados»), y que la propiedad se refiere al objeto físico, no a los contenidos (volveremos sobre estos cambios de sentido).

Un Decreto lo desarrolla una Orden. La Orden de 27 de abril de 2005 (BOJA del 13 de mayo) definía «libro de texto» sólo en tanto objeto de ser integrado en el programa de gratuidad. La definición era la siguiente (artículo 1):

Se entiende por libro de texto el material impreso, no fungible y autosuficiente, destinado a ser utilizado por el alumnado y que desarrolla, atendiendo a las orientaciones metodológicas y criterios de evaluación correspondientes, los contenidos establecidos por la normativa educativa vigente para el área o materia y el ciclo o curso de que en cada caso se trate.

Es decir, exactamente la misma definición que en el Decreto 51/2000. En esa fecha se sigue pensando en un objeto de papel, el libro clásico, y se intentan definir los requisitos que debe cumplir para que, «en el caso de que —los centros docentes— consideren necesario para su alumnado la utilización de ese material curricular (artículo 6), esté justificada la inversión de la Administración en él. Subrayemos esta circunstancia: el libro de texto es un caso, no el único ni obligatorio, de material curricular utilizable. Y la preocupación de la Orden es regular una inversión, no el análisis de los materiales curriculares.

Estas matizaciones son importantes porque en la Disposición Adicional Cuarta, Elección de materiales de uso común, introduce la siguiente definición

(...) se entiende por materiales curriculares de uso común aquellos materiales, en cualquier medio o soporte, de uso compartido por el alumnado y, en su caso, por el profesorado. Dichos materiales deberán perseguir la consecución de los objetivos pedagógicos previstos en el proyecto educativo, el proyecto curricular y la programación de ciclo o aula.

Estos «materiales curriculares de uso común» deberán cumplir las mismas reglas y tendrán el mismo reconocimiento a efectos del programa de gratuidad que los llamados «libros de texto». Pero es que además hay una Disposición Adicional Quinta, que reconoce la Elección de materiales curriculares de elaboración propia. Si implican inversión, deberán acogerse a la normativa de la Orden.

¿Qué se entiende por «uso común»? Al parecer se está pensando en objetos del tipo de mapas, diccionarios... y también programas de software (una enciclopedia, un CD con un juego de Pipo...). En la mentalidad de la época todo circunscrito al centro. Este enfoque es insostenible hoy día. ¿Cómo circunscribir internet a un centro? Creo que lo de «materiales de uso común» es un término de la era analógica. Se pensaba en el clásico mapa del mundo, en unas diapositivas o en un esqueleto de plástico. Ya un CD podría entrar con dificultad, porque está la cuestión sistemáticamente ignorada de las licencias para más de un usuario (¡ah, los derechos de autor!). Pero desde la Escuela 2.0 hay que redefinir el concepto: no es el objeto físico lo que nos interesa ahora, sino el contenido: un diccionario puede estar en papel, pero también en un DVD o en un fichero en el servidor de contenidos del centro o en otro ordenador remoto del que nunca se sabrá la localización. Los materiales de uso común se definían por su oposición a los de uso individual: cada cual tenía que tener su copia de su libro de texto, de su cuaderno de ejercicios, etc., pero se compartía el mapamundi. Hoy esta oposición no es relevante. Es definitivamente obsoleta.

Homologación

Hay otra Orden que no nos puede pasar desapercibida, de hecho tiene más importancia para nuestro análisis que la de gratuidad: la Orden de 2 de septiembre de 2005 (BOJA del 3 de octubre), por la que se establecen los criterios y normas sobre homologación de materiales curriculares para uso en los Centros docentes de Andalucía. Empieza así de bien:

Artículo 1. Materiales curriculares.

1. La elaboración de materiales curriculares constituye una de las tareas básicas que desarrolla el profesorado y otros profesionales de la enseñanza como complemento y concreción última del proyecto curricular elaborado por los centros de acuerdo con la autonomía pedagógica de los mismos.

2. Dichos materiales, a los efectos de lo establecido en la presente Orden, serán los elaborados por los equipos de profesores y profesoras o por otros profesionales de la enseñanza, con soporte impreso, audiovisual o informático, cuya intención sea ayudar y orientar al profesorado en su labor docente, comprendiendo desde la realización de reflexiones sobre su práctica docente o la descripción de experimentaciones e innovaciones curriculares llevadas a cabo, hasta las orientaciones y ejemplificaciones para la elaboración de unidades didácticas concretas por parte del profesorado.

Buena definición, que incluye soportes que van más allá del papel. ¿Estos «materiales curriculares» son los «materiales curriculares de elaboración propia» de la Orden de 27 de abril de 2005? Yo entiendo que sí, salvo que ahora, en lugar de regular cómo podrían incluirse bajo el paraguas de la gratuidad, van a ser homologados. Voy a rubrayar otra expresión, la de «equipos de profesores y profesoras o por otros profesionales», apunte de que los materiales podrían crearse en red. O por profesionales de la creación de recursos educativos.

He leído la Orden varias veces. Tiene el espíritu «de continuar apoyando la elaboración y difusión de materiales curriculares que ofrezcan perspectivas atractivas e innovadoras adaptadas a contextos concretos y, por tanto, muy útiles para el profesorado en el desarrollo de su práctica profesional», vale, y explicita que «La homologación por parte de la Consejería de Educación supondrá el reconocimiento de su adecuación [de los materiales curriculares elaborados y/o editados por el profesorado y otros profesionales de la enseñanza] a lo establecido en los Decretos de Enseñanzas para Andalucía y a la normativa que los desarrolla, de su calidad y coherencia técnica, así como de su capacidad para orientar el trabajo de equipos docentes y otros profesionales de la enseñanza, en las tareas de elaboración y desarrollo curricular». En ningún lugar señala que los materiales curriculares utilizados en el aula andaluza deban ser, o los del registro, u homologados. La homologación constituye un reconocimiento, y se recompensa con puntos para el traslado. Pero no se sacan las conclusiones pertinentes: ¿por qué los recursos premiados por la Administración o los materiales recopilados por los CEPs, tras un proceso de selección que implica un examen de su idoneidad, no son homologados automáticamente?

¿Y cómo se reaprovechan estos materiales curriculares homologados? Nos interesa el artículo 10:

Artículo 10. Publicación.

1. Los materiales curriculares homologados podrán ser publicados por la Consejería de Educación en las condiciones que a tal fin se establezcan, de acuerdo con las personas o entidades propietarias de los materiales. [el subrayado es mío]

2. La Consejería de Educación publicará de manera periódica un catálogo de los materiales que hayan sido homologados en virtud de la presente Orden.

Aquí es donde la Orden falla estrepitosamente: ¡Cómo que «podrán ser publicados»? Se pierde una gran oportunidad de poner condiciones y de que las administración pública fije los términos de la publicación (señalar licencias aceptables, condiciones de uso, compartir lo creado en cada centro-isla, recopilación de materiales valiosos...).

El catálogo mencionado no es público o al menos, no ha sido difundido públicamente. Ejemplo de homologación: Resolución de 16 de abril de 2009, de la Dirección General de Ordenación y Evaluación Educativa, por la que se homologan materiales curriculares para su uso en los Centros docentes de Andalucía (BOJA núm. 89 de 12 de mayo de 2009). Un listado de recursos, que yo al menos soy incapaz de localizar y descargar. Aquí hay que actuar urgentemente.

La Séptima Instrucción de 7 de junio de 2010 trae algunas novedades respecto a esta publicación.

Instrucciones

Hagamos una lectura comparativa de las Instrucciones del 5 de junio de 2009 para  2009/2010 y las Instrucciones de 7 de junio de 2010 para 2010/2011 sobre gratuidad de libros de texto. Sólo como abreviatura en el título tienen que ver únicamente con los
libros de texto (y por lo tanto o es torpemente desafortunado o es interesado): hemos visto ya que la legislación andaluza habla de tres clases de tipos
de materiales curriculares — libros de texto, materiales de uso común y
materiales curriculares de elaboración propia.

El preámbulo de las Instrucciones para el curso 2009-2010 expandía la definición de libro de texto con un párrafo de gran calidad pedagógica y de gran significancia. Este párrafo ha sido modificado en las de 2010-2011, en la tabla siguiente podemos comparar las dos redacciones (en negrita, las diferencias):

¿Qué ha pasado? En las dos redacciones el «libro de texto» queda liberado del formato papel: puede tener un formato digital, y puede estar alojado en una plataforma a la que se acceda por internet. Un «libro de texto», en el nuevo sentido, es algo que ponen las editoriales a disposición del profesorado y del alumnado, y que es o será objeto de entrada en el Registro de libros de texto y material complementario asociado. La situación de provisionalidad la recoge mejor la redacción de 2010-2011, y ya se ha llegado explícitamente al concepto de «libro de texto digital». Pero... ¿y la alternativa? A la categoría de materiales proporcionados por las editoriales se oponía la de «material alternativo»; sólo su mención daba sentido a la oración final, a la mención de «que sea el propio alumnado el que construya su conocimiento», que queda ahora como un brindis al sol. ¿Por qué se ha caído?

En la Instrucción Quinta de ambos años vuelve a aparecer el concepto  de «material curricular de uso común» de la Orden de 27 de abril de 2005:

En aquellos centros en que se haya optado por material curricular de uso común, éste será adquirido también por el propio centro.

Nada más, aunque haría falta, ahora que en el preámbulo se ha traspasado el umbral de lo digital. Sólo se trata del «material de uso común» en el sentido que le interesa al programa de gratuidad.

Nos interesa especialmente la Instrucción Séptima, que retoma el lenguaje de la Orden de 2 de septiembre de 2005. La elaboración de materiales curriculares es una tarea del profesorado. Y repite casi literalmente la definición: «se consideran materiales curriculares de elaboración propia los diseñados por los equipos de profesores y profesoras o por otros profesionales de la enseñanza, en soporte impreso, audiovisual o digital ["informático" se decía en 2009], para el desarrollo en clase de unidades didácticas concretas dirigidas al alumnado(...)». Termina remitiendo a una tabla de valoración económica de los materiales de cara al programa de gratuidad.

Pero el diablo está en los detalles. Leamos con cuidado

Los centros que opten por utilizar materiales curriculares de elaboración propia,
a los que se refiere la Disposición Adicional Quinta de la Orden de 27 de abril de 2005, lo indicarán en la aplicación informática SÉNECA en la selección de libros de texto. Igualmente deberán presentar su proyecto de trabajo y solicitar la autorización de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 2 de septiembre de 2005, por la que se establecen los criterios y normas sobre homologación de materiales curriculares para uso en los Centros docentes de Andalucía.

¡¡Los materiales de elaboración propia deberán estar homologados para que entren dentro del programa de gratuidad!! ¿Dónde constaba esta obligación de homologación en la Orden de 27 de abril de 2005?

Y ahora la gran novedad de las Instrucciones de 7 de junio de 2010:

En el caso de que estos materiales se desarrollen en soportes digitales, se utilizarán los repositorios que la Consejería de Educación pone a disposición de la Comunidad educativa permitiendo su uso y adaptación de forma que puedan ser accesibles en plataformas virtuales y difundidos por Internet para ser utilizado[s] por otro alumnado en años académicos sucesivos.

¡Bien! Supongo que esto debe pasar del nivel de Instrucción a Orden, pero introduce un mínimo de racionalidad para permitir la reutilización y adaptación de los materiales. Distribución, reutilización, obra derivada... suena bien, ¿eh?

La Instrucción sigue hablando de que «los materiales curriculares de elaboración propia adquiridos a través del Programa de Gratuidad con una duración de cuatro cursos escolares serán propiedad de la Administración Educativa». No sé si se percibe o si es intencionada la ambigüedad de la expresión. La propiedad de un libro en papel se refiere a la propiedad del objeto, no de los contenidos; ¿qué es la propiedad de un documento educativo en formato digital? ¿el uso de los derechos sobre el documento salvo el de autoría? ¿la reutilización, copia, transformación? Sólo el párrafo nuevo anterior, la promesa de unos repositorios abiertos, le da sentido a esta «propiedad».

Derechos de autor y de explotación

¿Por qué este apartado en un análisis sobre libros de texto y materiales curriculares? Por dos razones:  porque esta legislación subyace como marco a toda iniciativa que se establezca con respecto a la creación, propiedad y uso de los materiales educativos. Y porque en ningún momento mi propuesta irá en contra de los derechos de autoría, ni de los derechos de explotación libremente cedidos.

Cualquier persona que se interese por cualesquiera de los temas del software o del conocimiento libres, de la creación de contenidos educativos o de la autoría profesional en una editorial o empresa de creación de contenidos, y quiera opinar con algún fundamento, tiene la obligación de sumergirse en la lectura de nuestra la Ley de Propiedad Intelectual, Real Decreto 1/1996, de 12 de abril (BOE núm. 97, de 22 de abril). Estoy de acuerdo con Stallman en que la terminología utilizada no es inocente, y en que de lo que se habla en este caso es de los derechos de autor (y de autora).

Supongamos que hemos hecho los deberes. Sólo vamos a refrescar un punto: si existe la famosa excepción educativa sobre las limitaciones que impone la Ley de Propiedad Intelectual, como quieren creer muchos docentes para despreocuparse de estos temas. La descarta el artículo 32 del Real Decreto (en la versión modificada por la ley 23/2006, de 7 de julio, BOE núm. 162, de 8 de julio):

Artículo 32. Cita e ilustración de la enseñanza.

1. Es lícita la inclusión en una obra propia de fragmentos de otras ajenas de naturaleza escrita, sonora o audiovisual, así como la de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo, siempre que se trate de obras ya divulgadas y su inclusión se realice a título de cita o para su análisis, comentario o juicio crítico. Tal utilización sólo podrá realizarse con fines docentes o de investigación, en la medida justificada por el fin de esa incorporación e indicando la fuente y el nombre del autor de la obra utilizada.

Las recopilaciones periódicas efectuadas en forma de reseñas o revista de prensa tendrán la consideración de citas. No obstante, cuando se realicen recopilaciones de artículos periodísticos que consistan básicamente en su mera reproducción y dicha actividad se realice con fines comerciales, el autor que no se haya opuesto expresamente tendrá derecho a percibir una remuneración equitativa. En caso de oposición expresa del autor, dicha actividad no se entenderá amparada por este límite.

2. No necesitará autorización del autor el profesorado de la educación reglada para realizar actos de reproducción, distribución y comunicación pública de pequeños fragmentos de obras o de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo, excluidos los libros de texto y los manuales universitarios, cuando tales actos se hagan únicamente para la ilustración de sus actividades educativas en las aulas, en la medida justificada por la finalidad no comercial perseguida, siempre que se trate de obras ya divulgadas y, salvo en los casos en que resulte imposible, se incluyan el nombre del autor y la fuente.

No se entenderán comprendidas en el párrafo anterior la reproducción, distribución y comunicación pública de compilaciones o agrupaciones de fragmentos de obras o de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo.

¡Excluidos los libros de texto! ¡para la ilustración! ¡finalidad no comercial! Es tan mínima la excepción, tan limitada en sus derechos, que no merece nuestro tiempo. El material con copyright que no ceda ninguno de los derechos derivados no puede utilizarse. Punto y final.

Conclusiones primeras

Recapitulemos. Hay un «Registro de libros y materiales curriculares
complementarios asociados», creado para las editoriales. Hay unas
condiciones para que los materiales curriculares alternativos
entren en el programa de gratuidad: tienen que estar homologados. Hay
unos criterios de validez de los recursos (valores de no
discriminación, adecuación a los programas...). Pero el de la gratuidad
es una gran arma en manos de una administración que quisiera fomentar
la creación colaborativa de recursos educativos: es la única forma de
fijar criterios que cumplir (con su dinero privado las personas pueden
hacer lo que quieran; pero el dinero público no es libre, hay que
empleando siguiendo condiciones sociales). Nos interesa profundizar en
los conceptos de propiedad, de uso común, de equipos y de homologación.

Será en la segunda parte de esta serie.

Índice de referencias jurídicas

• Decreto 51/2000,
  de 7 de febrero (BOJA nº 18, de 12 de febrero), por el que se regula el
  registro, la supervisión y la selección de libros de texto (Registro de libros de texto, validez de un material curricular)
• Decreto 137/2002, de 30 de abril de 2002 (BOJA del 4 mayo), de apoyo a las familias andaluzas
• Decreto 66/2005,
  de 8 de marzo (BOJA nº 51, de 14 de marzo), de ampliación y adaptación
  de medidas de apoyo a las familias andaluzas (Aparece la Gratuidad)
• Orden de 27 de abril de 2005, por la que se regula el programa de gratuidad
  de los libros de texto (Condiciones gratuidad: libros de texto,
  materiales de uso común, materiales curriculares de elaboración propia.
  BOJA nº 92, de 13 de mayo. Dos artículos, modificados por la Orden de 2
  de noviembre de 2006)
• Orden de 2 de septiembre de 2005, por la que se establecen los criterios y normas sobre homologación de materiales curriculares para uso en los Centros docentes de Andalucía (BOJA nº 193, de 3 de octubre) 
• Orden de 2 de noviembre de 2006,
  que modifica la de 27 de abril de 2005, por la que se regula el
  Programa de Gratuidad de los Libros de Texto (BOJA nº 236, de 20 de
  diciembre. Modifica detalles de dos artículos)
• Ley 10/2007,
  de 22 de junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas (BOE nº
  150, de 23 de junio. Citada en las Instrucciones de 7 de junio 2010,
  regula comercio libros de texto)
• Instrucciones del 5 de junio de 2009 (Curso 2009-2010. Aclara gratuidad)
• Resolución de 12 de febrero de 2010
  (BOJA nº 47, de 10 de marzo), de la Dirección General de Ordenación y
  Evaluación Educativa, por la que se homologan materiales curriculares
  para su uso en los Centros docentes de Andalucía (un ejemplo de cómo se
  resuelve la homologación de materiales)
• Instrucciones de 7 de junio de 2010 de la Dirección General de Participación e Innovación Educativa sobre el Programa de Gratuidad de los libros de texto para el curso 2010/2011 (libros de texto digitales como experimento)

Dedicado a Ana